1. La decisione della Corte

Con la sentenza in commento (24 novembre 2023, n. 209) la Corte Costituzionale, dichiarando rispettivamente inammissibile e infondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal giudice rimettente, chiarisce le ragioni della legittimità del requisito reddituale previsto in capo al datore di lavoro ai fini della definizione positiva della procedura di regolarizzazione del lavoratore straniero. La decisione in epigrafe merita di essere segnalata in particolar modo per le argomentazioni addotte dalla Corte sull’importanza della capacità economica quale condizione per l’ammissione alla procedura di emersione (dal cui esito positivo dipende anche il rilascio del permesso di soggiorno per attesa occupazione), benché tale requisito sia del tutto estraneo alla sfera dello scibile del lavoratore.

2. Il fatto e le questioni di legittimità costituzionale

Da una breve ricostruzione dei fatti di causa emerge che un cittadino straniero proponeva ricorso dinanzi al Tar Umbria al fine di ottenere l’annullamento del provvedimento con cui l’Ufficio territoriale del Governo di Perugia – Sportello unico per l’immigrazione rigettava la domanda di emersione, presentata in favore del ricorrente e di altri diciassette lavoratori, come braccianti agricoli, ai sensi dell’art. 103, comma 1, d.l. 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, nella l. 17 luglio 2020, n. 77.

Il rigetto faceva seguito al parere negativo dell’Ispettorato territoriale del lavoro, che ha ravvisato la mancanza, in capo al datore di lavoro, della capacità economica idonea all’assunzione. In particolare, la motivazione del diniego investiva i commi 4, 5 e 6 dell’art. 103 nella parte in cui prevedono limiti reddituali del datore di lavoro per accedere alla procedura di emersione e impediscono, in caso di difetto di tali limiti, il rilascio del permesso di soggiorno per attesa occupazione (art. 22, comma 11, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286). Quest’ultimo, infatti, viene rilasciato solamente «se il rapporto di lavoro cessa, anche nel caso di contratto a carattere stagionale» (art. 103, comma 4).

Con ordinanza di rimessione il Tar Umbria sollevava in riferimento agli artt. 3, 10, secondo comma, 35, 76, 97 e 113 Cost. questioni di legittimità costituzionale dell’art. 103, commi 4, 5 e 6, d.l. n. 34/2020. Nel dettaglio, il giudice rimettente, sul presupposto che requisito indispensabile per la definizione positiva della procedura di emersione sia la titolarità in capo al datore di lavoro di un reddito nella misura indicata dall’art. 9 del d. interm. 27 maggio 2020 e che l’assenza di tale presupposto impedisca il rilascio del permesso di soggiorno per attesa occupazione, sollevava le seguenti questioni:

a) violazione dei principi di uguaglianza e ragionevolezza (art. 3 Cost.) e delle «esigenze di tutela costituzionale del lavoro» (art. 35 Cost.) da parte dell’art. 103, comma 4. Secondo il giudice a quo, il mancato conseguimento del permesso di soggiorno per attesa occupazione in seguito al rigetto della domanda di emersione per difetto della capacità reddituale comporterebbe un pregiudizio irragionevole basato su fatti e condotte ascrivibili solo al datore che sfuggono dal perimetro di conoscenza e di controllo del lavoratore, il quale tuttavia ne subisce le conseguenze sfavorevoli;

b) l’art. 103, commi 5 e 6, si porrebbe in contrasto con il principio di legalità sostanziale (artt. 97 e 113 Cost.) in quanto, trattandosi di materia coperta da riserva di legge ex art. 10, comma 2, Cost., mancherebbe un criterio direttivo deciso dal legislatore per la definizione della soglia minima di reddito del datore di lavoro utile all’ammissione alla procedura di emersione;

c) l’art. 103, commi 5 e 6, violerebbe altresì l’art. 76 Cost., poiché laddove il legislatore decida di delegare il potere legislativo è necessario imporre dei limiti all’esercizio della delega.

Più segnatamente, il giudice rimettente chiedeva alla Corte di intervenire con una pronuncia che eliminasse il requisito reddituale, ritenendo quest’ultimo irragionevole oppure, in subordine, la disparità di trattamento rispetto alla disciplina di cui all’art. 5, comma 11-bis, d.lgs. n. 109/2012, riguardante una precedente procedura di regolarizzazione che, al contrario, consentiva il rilascio del permesso di soggiorno per attesa occupazione in tutti i casi in cui la dichiarazione di emersione fosse rigettata per cause imputabili esclusivamente al datore di lavoro.

3. Le ragioni di un limite reddituale quale condizione legittima per l’emersione

Per contestualizzare la materia oggetto di decisione, vale la pena sottolineare che la sentenza in commento si riferisce a una delle due procedure di regolarizzazione previste dall’art. 103, comma 1, d.l. n. 34/2020, la quale consente al datore di lavoro di presentare una domanda con la finalità di concludere un contratto di lavoro subordinato con un cittadino straniero presente sul territorio nazionale o per dichiarare la sussistenza di un rapporto di lavoro irregolare ancora in corso con cittadini italiani o stranieri.

Da una prospettiva giuslavoristica, il punto di maggiore interesse della sentenza de qua concerne le questioni di legittimità costituzionale vertenti sull’art. 103, commi 4, 5 e 6, in particolare nella parte in cui il giudice rimettente contesta l’irragionevolezza di tali disposizioni, le quali, impedendo l’ammissione della domanda di emersione per difetto della capacità economica, vietano anche il rilascio del permesso di soggiorno per attesa occupazione, procurando un «irragionevole pregiudizio» per il lavoratore.

Diversamente, a giudizio della Corte, la previsione di un limite minimo di reddito (non inferiore a 30.000 euro annui, come previsto dall’art. 9, comma 1, d. interm. 27 maggio 2020) non solo garantisce l’effettiva capacità economica del datore necessaria a sostenere il costo del lavoro, ma consente anche di prevenire elusioni del sistema di emersione dal lavoro irregolare ed evitare domande solo strumentali alla regolarizzazione di rapporti di lavoro fittizi (sul tema ha indagato Lorem Ipsum, Il mercato nero dei contratti e degli indirizzi falsi creato dalla sanatoria migranti, in L’Espresso, 23 agosto 2020; v. anche Costantini, Soggiorno, residenza, contratto. La complessa vulnerabilità dei lavoratori migranti in agricoltura, in Campanella (a cura di), Vite sottocosto. 2° Rapporto presidio, Aracne Editrice, 2018, 236).

Sottolinea infatti la Corte che il requisito reddituale deve essere «idoneo a garantire che il datore di lavoro abbia la capacità economica per instaurare o regolarizzare il rapporto di lavoro, assicurando al lavoratore assunto il corretto trattamento retributivo e contributivo» (C. cost., n. 203/2023, cit., v. paragrafo 5.2.3). La tutela dell’interesse pubblico ad evitare istanze di emersione elusive o fittizie, e del singolo lavoratore al rispetto del corretto trattamento retributivo e contributivo si evince anche dai commi 4 e 6 del censurato art. 103, che fanno riferimento rispettivamente alla retribuzione come «prevista dal contratto collettivo di lavoro di riferimento stipulato dalle organizzazioni sindacali e datoriali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale» e alla necessaria dimostrazione dell’attività lavorativa realmente svolta.

Inoltre, stando così le cose, si desume che contrariamente a quanto sollevato dal Tar Umbria con le questioni di legittimità vertenti sulla violazione degli artt. 76, 97 e 113 Cost., il citato art. 103 costituisce non solo la base legale del potere interministeriale di determinare i limiti reddituali che devono sussistere in capo al datore di lavoro per accedere alla procedura di emersione, ma lo delimita «adeguatamente», circoscrivendo in modo ragionevolmente sufficiente i parametri a cui l’esercizio di tale potere deve conformarsi (C. cost., n. 203/2023, cit., v. paragrafo 5.2.3). Di conseguenza, nel caso di specie, la fissazione di un requisito reddituale demandata dall’art. 103, comma 6, a un decreto interministeriale non può dirsi indeterminata nel contenuto e nelle modalità, ma al contrario tiene conto degli specifici obiettivi da perseguire e dei parametri a cui conformarsi.

In un successivo passaggio (C. cost., n. 203/2023, cit., v. paragrafo 6.1), la Corte rafforza le argomentazioni a favore dell’importanza e della legittimità del limite reddituale chiarendo, in conformità a quanto sostenuto in una precedente decisione (C. cost., 18 luglio 2023, n. 149), che sebbene i lavoratori stranieri autorizzati a lavorare in Italia con regolare permesso di soggiorno godano di tutti i diritti riconosciuti ai lavoratori italiani, al legislatore non è preclusa la possibilità di subordinare la configurabilità di un rapporto di lavoro con un cittadino straniero o la regolarizzazione dello stesso alla sussistenza di determinati requisiti che, nel caso di specie, sono volti «alla tutela di ben precisi interessi pubblici e finalizzati a prevenire elusioni del sistema di ingresso e soggiorno per ragioni di lavoro degli stranieri sul territorio nazionale».

In ultimo, nessuna analogia può essere fatta con la precedente disciplina di emersione (che consentiva il rilascio del permesso di soggiorno per attesa occupazione anche nel caso di difetto del requisito reddituale in capo al datore, ex art. 5, comma 11-bis, d.lgs. n. 109 del 2012) essendo quest’ultima differente per presupposti applicativi e finalità perseguite, ed avendo le procedure per la regolarizzazione del lavoro irregolare una propria specificità e natura eccezionale (v. C. cost., 8 maggio 2023, n. 88 e C. cost., 6 luglio 2012, n. 172).

Proprio in considerazione di tali presupposti, la non omogeneità della due discipline non può integrare una violazione dell’art. 3 Cost. (come supposto dal giudice rimettente), poiché, secondo il costante orientamento della Corte, tale violazione si ravvisa solo quando «situazioni sostanzialmente identiche siano disciplinate in modo ingiustificatamente diverso e non quando alla diversità di disciplina corrispondano situazioni non assimilabili; nel qual caso è insindacabile la discrezionalità del legislatore, sempre entro il limite generale dei principi di proporzionalità e ragionevolezza» (tra le più recenti v., C. cost., 8 luglio 2022, n. 171).

 4. La regolarizzazione 2020: questioni (ancora) aperte

La sentenza annotata, dichiarando legittima l’attestazione della capacità economica del datore di lavoro, non ha solo il pregio di aver adottato un orientamento decisionale diretto a garantire l’interesse del lavoratore straniero a ricevere un corretto trattamento retributivo e contributivo – prevenendo inoltre possibili elusioni del sistema di emersione dall’irregolarità – ma consente a chi scrive di accennare, seppur brevemente, a un tema molto discusso negli ultimi anni, riguardante proprio la procedura di regolarizzazione ex art. 103, comma 1, d.l. 34/2020, con particolare riferimento alle circostanze, questa volta estranee alle parti del rapporto di lavoro, che impediscono la definizione positiva dell’emersione di migliaia di persone coinvolte.

Escludendo dalla trattazione gli elementi critici insiti nella stessa procedura di regolarizzazione del 2020 (sul tema si rinvia a Chiaromonte, D’Onghia, Migranti, lavoro e pandemia: nuovi problemi, vecchie risposte?, in RGL, I, 1/2021, 3-22; Morozzo della Rocca, La tutela del lavoratore in caso di mancata o interrotta regolarizzazione, in Questione Giustizia, ottobre 2021; Chiaromonte, D’Onghia, Cronaca di una sanatoria in tempo di emergenza sanitaria: genesi, finalità e limiti, in Diritto, immigrazione e cittadinanza, 3/2020, 1-32. In proposito, sia consentito il rinvio ad Ambrosio, Il lavoro degli immigrati durante e dopo la pandemia, in DML, 1/2022, 196-200), come denunciato più volte dalla campagna Ero Straniero, a oltre tre anni dall’ingresso della misura migliaia di pratiche sono ancora in lavorazione e, conseguentemente, migliaia di persone sono in attesa di emersione dal lavoro nero.

A minare la possibilità di uscire dalla precarietà e diventare stabilmente parte del paese dove gli stranieri vivono e lavorano è la cronica carenza di organico negli uffici preposti alla lavorazione delle pratiche (Prefetture e Questure).

In effetti, in una recente nota stampa di novembre 2023, la campagna Ero Straniero ha restituito dati aggiornati preoccupanti sullo stallo delle pratiche per la regolarizzazione, in particolare nelle prefetture di Roma e Milano dove la percentuale delle pratiche finalizzate scende drammaticamente rispetto all’intero contesto nazionale. Se, infatti, in tutto il Paese dal 2020 sono state finalizzate 171.414 pratiche, ossia circa l’82% del totale (207.870), nella prefettura di Roma delle 17.371 domande presentate sono state lavorate solamente 9.550 (il 54,97% del totale), con un numero restante di pratiche da evadere pari a 7.821. La situazione si presenta simile a Milano dove, secondo gli ultimi dati a disposizione, delle 26.225 domande di emersione ricevute sono state definite solo 15.528 (il 59,21% del totale) con un totale di 10.697 pratiche ancora da evadere.

Proprio a causa dei ripetuti e ormai cronici ritardi sono nate alcune azioni collettive portate avanti da lavoratori e lavoratrici in attesa di essere regolarizzati, insieme a legali e associazioni di tutela. Contro la Prefettura di Milano, ad esempio, è stata promossa una class action che, prendendo atto delle gravi situazioni in corso, chiedeva spiegazioni circa l’utilizzo delle risorse economiche e umane a disposizione degli uffici e delle strategie adottate per fronteggiare i ritardi.

Il TAR Lombardia, con una recente e importante decisione che disapprova la diffusa prassi delle pubbliche amministrazioni di dilatare a dismisura i tempi di evasione delle pratiche riguardanti i cittadini stranieri (TAR Lombardia, 4 dicembre 2023, n. 2949), ha accolto l’azione collettiva in tutti i suoi punti, intimando alla prefettura di Milano di concludere le pratiche entro 90 giorni dalla pubblicazione della sentenza, poiché risultano lesi i diritti e gli interessi dei ricorrenti e di tutti coloro i quali non hanno visto ancora concluso il procedimento di emersione già da tempo avviato.

Per completezza, è doveroso ricordare che l’impatto di simili ritardi sulla vita delle persone straniere comporta non poche difficoltà, ad esempio nel trovare un’abitazione non essendo titolari di un permesso di soggiorno ma solamente di una ricevuta che ne attesta la richiesta, o ancora nell’aprire un conto corrente, rischiando non solo di perdere il lavoro (stante l’obbligo di pagare la retribuzione mediante bonifico), ma di restare aggrovigliati nella matassa dell’irregolarità, del lavoro sommerso o non dichiarato.

Maria Teresa Ambrosio, assegnista di ricerca nell’Università degli Studi di Milano

Visualizza il documento: C. cost., 24 novembre 2023, n. 209

Scarica il commento in PDF

L'articolo Sulla legittimità del requisito reddituale per la definizione della procedura di emersione. Riflessioni a partire dalla sentenza n. 209/2023 della Corte Costituzionale sembra essere il primo su Rivista Labor - Pacini Giuridica.