La terza sezione civile della Corte di cassazione, nell’ordinanza del 21 agosto 2025 n. 23656, si è pronunciata sui confini della responsabilità diretta ed indiretta della P.A. per i fatti illeciti commessi dai propri dipendenti.

La controversia sottoposta all’attenzione della Suprema Corte trae origine dai tragici eventi alluvionali che hanno colpito il comune di Sarno il 5 maggio 1998, causando la morte di centotrentasette persone. In relazione a tali fatti, il Sindaco è stato condannato in sede penale per omicidio colposo plurimo, poiché non ha considerato adeguatamente la “mappa dei rischi” allegata al piano di protezione civile – nella quale il pericolo connesso ad alluvioni, frane e valanghe era indicato come “alto” e meritevole della massima attenzione – e perché ha omesso di allertare tempestivamente la popolazione, a cui di contro aveva inoltrato avvisi tranquillizzanti. In particolare, non ha disposto l’evacuazione delle persone residenti nelle zone a rischio, non ha convocato con urgenza il comitato locale per la protezione civile e non ha segnalato prontamente alla Prefettura di Salerno la gravità degli eventi per consentirne gli interventi di competenza.

I giudici, accertata la responsabilità penale del primo cittadino, lo hanno condannato – in solido con la Presidenza del Consiglio dei ministri, con il Ministero dell’Interno e con il Comune di Sarno – a risarcire i danni patiti dai parenti delle vittime che, a causa dei tragici eventi, hanno perso i propri cari (per un compiuto esame sulle obbligazioni solidali si rinvia agli scritti di Barassi, La teoria generale delle obbligazioni, I, Milano, 1946; Scuto, Teoria generale delle obbligazioni, Napoli, 1953; Busnelli, L’obbligazione soggettivamente complessa, Milano, 1967 e C.M. Bianca, Diritto civile – L’obbligazione, IV, Milano, 1993).

In conseguenza della predetta condanna, le amministrazioni statali hanno agito in regresso nei confronti dei soggetti coobbligati, al fine di limitare l’esposizione debitoria alla propria quota che, in difetto di diversa prova, si presume uguale tra gli stessi.

I giudici di merito, sia in primo che in secondo grado, hanno accolto la domanda di regresso nei confronti del Sindaco ma non con riguardo al Comune, in quanto hanno osservato come nel caso di solidarietà risarcitoria con diversi titoli di imputazione (diretta e indiretta), non sia consentito al responsabile per fatto altrui agire in via di regresso ex art. 2055, secondo comma, c.c., nei confronti di altro responsabile indiretto poiché, essendo quest’ultimo per definizione estraneo alla causazione del fatto illecito nonché responsabile senza colpa, sarebbe inapplicabile il criterio della gravità della rispettiva colpa e dell’entità delle conseguenze derivatene. Il responsabile indiretto, secondo i giudici del merito, potrebbe agire in regresso contro l’autore del fatto lesivo per l’intera somma corrisposta al danneggiato, solo ai sensi dell’art. 1298, primo comma, c.c., in quanto tale norma non fa alcun riferimento alla colpa e all’entità delle conseguenze.

Ciò posto, il Tribunale, prima, e la Corte d’appello, poi, – considerando il primo cittadino responsabile diretto della morte dei congiunti degli attori e le amministrazioni locali e statali responsabili indiretti – ha affermato il diritto di quest’ultime ad agire in regresso nei confronti del Sindaco ma non verso il Comune di Sarno, in quanto si tratta di un responsabile civile parimenti incolpevole.

La pronuncia della Corte territoriale, nella parte in cui afferma la responsabilità indiretta del Comune ed esclude l’esercizio dell’azione di regresso nei confronti dell’ente, è stata impugnata dalla Presidenza del Consiglio dei ministri e dal Ministero dell’Interno, in quanto hanno osservato che il rapporto di immedesimazione organica tra il Sindaco e il Comune induce a considerare diretta la responsabilità dell’amministrazione comunale e, di conseguenza, ad ammettere l’azione di regresso di cui all’art. 2055, secondo comma, c.c. anche nei confronti della stessa.

A sostegno della propria tesi i ricorrenti hanno richiamato argomenti di carattere teleologico, sistematico e letterale.

In ordine al primo, hanno osservato come, nel caso de quo, ricorra una fattispecie di mancato esercizio delle funzioni pubbliche, con la conseguenza che gli atti e le omissioni, oltre che immediatamente riferibili alla persona fisica del Sindaco, sono anche direttamente imputabili tanto al Comune quanto alle Amministrazioni statali in ragione delle rispettive funzioni.

Quanto al secondo, i ricorrenti hanno rilevato che, pur qualificando la fattispecie di responsabilità della P.A. per fatto altrui, non verrebbe meno la possibilità di esercitare l’azione di regresso di cui all’art. 2055, secondo comma, c.c., poiché, in virtù dell’autonomia sistematica e concettuale di tale norma rispetto all’art. 1298 c.c., la prima sarebbe ammissibile anche tra coobbligati solidali aventi titoli di responsabilità diversi da quello della responsabilità per fatto proprio colpevole (Cfr. Cass., Sez. un. 27 aprile 2022 n. 13143, in NGCC, 2022, 1065 con nota di Balbusso, Spunti critici in tema di solidarietà debitoria e interruzione della prescrizione; in Pactum, 2022, con nota di D’Adda, Inadempimento della società fiduciaria e solidarietà risarcitoria: il punto delle Sezioni Unite, 567 e nella versione online Macioci – Molinaro, Le Sezioni Unite si pronunciano (ancora una volta) sui presupposti applicativi dell’art. 2055 c.c., 5 agosto, 2022). Infatti, mentre l’art. 1298 c.c. esprime la logica dell’autonomia privata e dell’obbligazione volontariamente assunta nell’interesse esclusivo del debitore, l’art. 2055 c.c. esprime quella dell’ascrivibilità del fatto illecito e del principio che nessuno può rispondere oltre il limite di ciò che gli sia oggettivamente addebitabile.

In ultimo, i ricorrenti hanno osservato come l’esercizio dell’azione di regresso nei confronti dell’amministrazione comunale non sia impedita dall’art. 2055 c.c., in quanto il concetto di colpa richiesto da tale norma ha il carattere oggettivo dell’imputabilità del fatto al soggetto (Cass., Sez. Un., 22 luglio 1999 n. 500, in CG, 1999, 1367 con nota di di Majo, Risarcibili per la Cassazione gli interessi legittimi; in DR, 949 ss. con commenti di Navarretta, Forma e sostanza dell’interesse legittimo nella prospettiva della responsabilità; Carbone, La Cassazione riconosce la risarcibilità degli interessi legittimi, 974; Monateri, Il Tort da illegittimo esercizio della funzione pubblica, 978; Palmieri – Pardolesi, Il suggello delle Sezioni Unite, 980; Ponzanelli, La responsabilità civile della Pubblica Amministrazione e finalità di deterrence, 984 e Roppo, Il teatro della responsabilità civile per lesione di interessi legittimi: prologo, 987) come si evince anche dal terzo comma, dove il criterio della divisione in parti uguali si attaglia ad un concetto oggettivo e non soggettivo di colpa (sulla ricostruzione della colpa in termini soggettivi si veda Chironi, La colpa nel diritto civile odierno. Colpa contrattuale, I, Torino, 1897. In tempi più recenti, Cian, Antigiuridicità e colpevolezza. Saggio per una teoria dell’illecito civile, Padova, 1966 e De Cupis, Il danno. Teoria generale della responsabilità civile, I, Milano, 1979. Viceversa, in ordine alla ricostruzione della colpa in termini oggettivi si vedano C.M. Bianca, Diritto civile – La responsabilità civile, V, Milano, 2021; Maiorca, voce Colpa civile (teoria generale), in Enc. dir., Milano, VII, 1960, 537 e Salvi, La responsabilità civile, Milano, 2019).

Inoltre, il criterio della “entità delle conseguenze” è autonomo rispetto alla colpa intesa in senso oggettivo, poiché concerne le conseguenze del fatto provocato dal soggetto nei cui confronti il responsabile indiretto riveste una posizione di controllo o di garanzia.

Tali rilievi sono stati condivisi dalla Corte di cassazione che, nella pronuncia in commento, ha affermato la natura diretta della responsabilità del Comune, ammettendo l’azione di regresso da parte delle altre amministrazioni nei confronti dell’ente comunale.

Infatti, la Suprema corte, ponendosi nel solco dell’indirizzo inaugurato dalle Sezioni Unite del 2019 che ha fatto venir meno ogni distinzione in punto di responsabilità tra lo Stato o l’ente pubblico e il privato (cfr. Cass., sez. un., 16 maggio 2019 n. 13246, in DR, 2019, 493 con nota di Tursi, La responsabilità civile dello Stato per i danni cagionati dalla condotta del dipendente e in GC.com, 4 dicembre 2019 con nota di Donadio, La responsabilità della pubblica amministrazione per il fatto illecito commesso dal dipendente: il sistema a doppio binario e l’effettività della tutela), ha affermato che la P.A. può essere ritenuta responsabile sia direttamente ex art. 28 Cost. che indirettamente ex art. 2049 c.c. per il fatto commesso dal proprio dipendente (sulla responsabilità dei padroni e i committenti si rinvia nella vigenza del Codice del 1865 alle opere di Chironi, Della responsabilità dei padroni e della garanzia contro gli infortuni sul lavoro, Siena, 1884 e Ferraris, L’assicurazione obbligatoria e la responsabilità dei padroni ed imprenditori per gli infortuni sul lavoro, Roma, 1890. Viceversa, per un commento alla attuale formulazione della fattispecie di responsabilità in esame si rinvia alle opere di Comporti, Fatti illeciti. Le responsabilità oggettive, in Cod. civ. comm. Schlesinger (fondato da) – Busnelli (diretto da), Milano, 2009 e Carnevali, Dei fatti illeciti, in Comm. Cod. civ. Gabrielli (diretto da), 2011 nonché agli scritti ex multis di Carusi, Responsabilità del preponente ex art. 2049 c.c., concorso di colpa tra il preposto ed un terzo, danno subito dallo stesso preponente, in GI, 1991, 1126 e Bartolini, I proponenti, le occasioni e le necessità dell’art. 2049 c.c., in DR, 2008, 1219).

Precisamente, la Corte di cassazione ha osservato come il comportamento della P.A. – che può dar luogo, in violazione dei criteri generali dell’art. 2043 c.c., al risarcimento del danno per il fatto penalmente illecito del dipendente – possa derivare da un formale provvedimento amministrativo, emesso nell’ambito e nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti o da una mera attività materiale, disancorata e non sorretta da atti o provvedimenti amministrativi formali.

Nel primo caso, sussistendo un rapporto di immedesimazione organica, la responsabilità della P.A. è diretta mentre nel secondo caso, trattandosi di attività estranea a quella istituzionale, non vi è un rapporto di immedesimazione organica tra il dipendente e l’amministrazione tale da giustificare la responsabilità diretta di quest’ultima ma, come osservato dalle Sezioni Unite, può sussistere una responsabilità indiretta della P.A. ex art. 2049 c.c. se si dimostra la ricorrenza di un nesso di occasionalità necessaria tra l’esercizio delle incombenze e il danno al terzo, ovvero che le funzioni esercitate abbiano agevolato o reso possibile la realizzazione del fatto lesivo.

Quindi, la Cassazione, tenendo ben a mente l’insegnamento dell’organo nomofilattico, ha affermato che la condotta colposa del Sindaco sia espressione di potestà pubblicistiche ed istituzionali, in quanto l’omessa adozione di un provvedimento amministrativo non costituisce mero comportamento materiale ma un’illegittima condotta istituzionale rilevante nell’ambito del rapporto organico tra il Comune, la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Ministero ed uno degli organi a cui ne è affidata l’amministrazione attiva.

Infatti, sia le attività omesse dal sindaco, sia quelle positive compiute con esternazioni verso la cittadinanza, pur non essendosi concretate nella formale adozione di provvedimenti, sono espressione della pubblica funzione esercitata a mezzo di tale organo.

Ciò posto, la Corte di Cassazione, ponendosi nel solco di un consolidato indirizzo giurisprudenziale (Cass. 12 febbraio 1982 n. 856; Cass. 5 settembre 2005 n. 17763 e Cass. 8 ottobre 2008 n. 24802, tutte le sentenze si leggono in Italgiure), ha del tutto correttamente affermato che sussiste la responsabilità diretta della pubblica amministrazione ai sensi dell’art. 2043 c.c., per il fatto penalmente illecito commesso dalla persona fisica appartenente all’amministrazione, tale da far reputare sussistente l’immedesimazione organica con quest’ultima, non solo in presenza di formale provvedimento amministrativo, ma anche quando sia stato illegittimamente omesso l’esercizio del potere autoritativo. Di conseguenza, ha ammesso che le amministrazioni coobbligate possano agire in regresso ex art. 2055 c.c., nei confronti del Comune, entro i limiti di responsabilità interni che emergano nel giudizio di rinvio.

La pronuncia in commento, qualificando come diretta la responsabilità dell’amministrazione comunale, non si è pronunciata sulla possibilità, invocata dai ricorrenti, di esercitare l’azione di regresso di cui all’art. art. 2055, secondo comma, c.c. nei confronti del responsabile indiretto.

La questione risulta particolarmente dibattuta in dottrina dove si discute appunto se un soggetto che non ha direttamente commesso il fatto o che comunque non versa in colpa possa essere destinatario dell’azione di regresso di cui all’art. 2055, secondo comma, c.c. da parte degli altri soggetti concorrenti.

Un primo indirizzo, peraltro condiviso dai giudici nei primi due gradi del giudizio de quo, ritiene che l’art. 2055 c.c. possa trovare applicazione nei rapporti tra responsabili diretti e indiretti mentre nei rapporti dove tutti i soggetti non versino in colpa viene in rilievo il solo art. 1298 c.c. che, come visto, non fa alcun riferimento alla condotta colposa (cfr. Orlandi, La responsabilità solidale. Profili delle obbligazioni solidali risarcitorie, Milano, 1993, 285).

Tale orientamento dottrinale, favorevole ad escludere l’azione di regresso nei confronti del concorrente che non versa in colpa, è stato sostenuto anche con riferimento a chi si trovi in una posizione di responsabilità oggettiva. Si è infatti osservato che tale soggetto è chiamato a rispondere per conto di un altro nei confronti dei terzi ma non anche nei rapporti interni (cfr. R. Scognamiglio, Responsabilità per fatto altrui, in NDI, XV, 1968, 692).

L’indirizzo appena esposto è contestato, invece, da altra parte della dottrina che sottolinea come l’esclusione del concorrente che versa in responsabilità oggettiva o indiretta sarebbe del tutto ingiustificata, in quanto si tratta comunque di un soggetto che, seppure non in colpa, ha preso parte alla fattispecie delittuosa. Pertanto, ammette l’azione di regresso anche nei confronti di tali soggetti, rimettendo al giudice la valutazione in merito alla distribuzione del rischio (cfr. Alpa – Bessone – Zeno-Zencovich, Obbligazioni e contratti, in Tratt. dir. Rescigno, XIV, Torino, 1995, 472).

La soluzione a questa intricata questione, a sommesso avviso di chi scrive, non può prescindere dalla portata letterale dell’art. 2055 c.c. che, come in precedenza rilevato, ruota intorno alla rilevanza della colpa, prevedendo, per il caso in cui il giudice non riesca ad accertare l’esatto concorso di colpa dei concorrenti, il criterio dell’uguaglianza.

Di conseguenza, la norma induce a ritenere che l’azione di regresso possa essere esperita dai concorrenti solo nei confronti di coloro che effettivamente versino in colpa, con esclusione, quindi, del responsabile indiretto o di colui che si trovi in posizione di responsabilità oggettiva, in quanto si tratta di soggetti che non hanno partecipato all’azione delittuosa (cfr. C.M. Bianca, Diritto civile – La responsabilità civile cit., 628).

Francesco Molinaro, magistrato ordinario e dottore di ricerca

Visualizza il documento: Cass. civ., sez. IIIª, 21 agosto 2025, n. 23656

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