1. Il contesto normativo di riferimento

Il contesto normativo di riferimento della pronuncia in commento, TAR del Lazio Sez. III n. 1289 del 22 gennaio 2026, è rappresentato dalla l. 146/1990 contenete le «Norme sull’esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della Commissione di garanzia dell’attuazione della legge». La normativa richiamata garantisce le «prestazioni indispensabili» – individuate dalle parti sociali unitamente alle modalità e procedure di erogazione ma sottoposte al vaglio di idoneità della Commissione di Garanzia che interviene in assenza o inidoneità della regolamentazione pattizia – anche durante le astensioni dal lavoro e garantisce altresì la continuità del servizio pubblico essenziale mediante la c.d. rarefazione oggettiva (intervallo temporale minimo tra la prima astensione e la proclamazione delle successive), e infine prevede l’obbligo di preavviso minimo di proclamazione dell’astensione e la comunicazione scritta della durata, modalità e motivazioni sottese allo sciopero.

Il legislatore ha disciplinato in modo puntuale i limiti all’esercizio del diritto di sciopero nel settore dei servizi pubblici essenziali, attribuendo un ruolo decisivo nella regolazione dello sciopero alla  Commissione di Garanzia che valuta la sussistenza dei presupposti, per adottare le misure restrittive necessarie al contemperamento del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona e  segnala al Presidente del Consiglio dei ministri o un Ministro delegato, le situazioni nelle quali dall’ astensione collettiva può derivare un imminente e fondato pericolo di pregiudizio ai diritti della persona costituzionalmente tutelati.

La medesima Commissione formula «proposte in ordine alle misure da adottare con l’ordinanza di cui all’articolo 8 l. 146 cit. per prevenire il predetto pregiudizio». In tale ambito di operatività il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro delegato, ove non ne condivida la valutazione della Commissione di garanzia può astenersi dall’adottare l’ordinanza di precettazione, e può di propria iniziativa, informando previamente la Commissione di garanzia, adottare l’ordinanza restrittiva nei casi di necessità e urgenza, sopravvenuti a quelli già valutabili dalla Commissione.

Il dato normativo sulla ripartizione dei poteri nella regolazione del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali è chiarissimo e non lascia spazio alle illegittime interferenze del potere politico: da un lato, la Commissione di Garanzia è deputata a valutare le circostanze fattuali, e dunque il concreto pregiudizio che l’esercizio del diritto di sciopero può generare sull’esercizio degli altri diritti ugualmente tutelati, e a segnalare all’organo politico competente la necessità di adottare l’ordinanza di precettazione; dall’altro, il Presidente del Consiglio o il Ministro delegato può intervenire autonomamente nei casi di necessità e urgenza puntualmente motivati.

Orbene, qualsiasi discostamento che l’organo politico attua da tali parametri di legittimità – che sia la mancata segnalazione di garanzia o la carente motivazione delle circostanze di necessità ed urgenza – determinano in sede giurisdizionale la dichiarazione illegittimità dell’ordinanza adottata. Il potere di iniziativa del Presidente del Consiglio (o del Ministero delegato) è circoscritto ai casi in cui, oltre al fondato pericolo di un pregiudizio grave ed imminente ai diritti della persona costituzionalmente tutelati, sussiste la necessità e l’urgenza di provvedere che espliciti un disagio di elevata entità e l’insufficienza di misure restrittive idonee a garantire le prestazioni indispensabili.

Purtroppo, tale non è la motivazione dell’ordinanza di precettazione in esame che nelle premesse precisa «si rende necessario ed urgente, allo scopo di evitare un pregiudizio grave ed irreparabile al diritto di circolazione costituzionalmente garantito, un intervento governativo sugli scioperi in parola ai sensi dell’art. 8 della legge 12 giugno 1990, n. 146».

2. La questione controversa e la decisione TAR

Le questioni giuridiche all’attenzione del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio attengono da un lato all’annullamento dell’ordinanza di precettazione con cui il  Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti riduceva, a sole quattro ore (dalle ore 9.00 alle ore 13.00), lo sciopero nazionale, indetto per il settore del trasporto ferroviario, locale, marittimo e merci su rotaia in data 27 ottobre 2023 per il giorno 17 novembre 2023, e dall’altro, alla dichiarazione di illegittimità del provvedimento restrittivo adottato in assenza di segnalazione della Commissione e in carenza di motivazioni sulle ragioni di «necessità ed urgenza» previste dall’art. 8 della l. n. 146/1990 quali condizioni necessarie per l’ iniziativa procedimentale dell’organo politico.

L’ordinanza ministeriale di precettazione contestata non è conforme al dettato normativo in quanto non è adeguatamente motivata o non sussistono ragioni concrete di necessità e urgenza per fronteggiare un pericolo «grave ed imminente» ai diritti costituzionalmente tutelati.

Il TAR preliminarmente dichiara l’inammissibilità dell’azione caducatoria per sopravvenuta carenza di interesse avendo l’ordinanza di precettazione esaurito gli effetti restrittivi nel giorno in cui si è tenuto il proclamato sciopero (17 novembre 2023); e poi accerta e dichiara l’illegittimità dell’ordinanza adottata dal Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti in carenza dei requisiti prescritti dall’art. 8 l. n. 146/1990, a fondamento del potere di iniziativa ministeriale nel caso di specie ampiamente esercitato. In tal senso, depone sfavorevolmente anche l’ampio preavviso (21 giorni) di proclamazione dello sciopero comunicato a garanzia dei diritti degli utenti dei servizi essenziali.

L’ordinanza di precettazione –  riferita a fatti e a circostanze già conosciute dalla Commissione e non ritenute idonee a concretizzare l’invito a provvedere ex art. 8 della l. n. 146/1990 – è illegittima   «in quanto non motiva adeguatamente in ordine alla sussistenza di quel presupposto ineliminabile che l’art. 8 della l. n. 146/90 individua nel «fondato pericolo di un pregiudizio grave e imminente ai diritti della persona costituzionalmente tutelati«, il quale fa della precettazione ministeriale uno strumento straordinario, utilizzabile di fronte a situazioni nelle quali deve individuarsi un quid pluris- rispetto al fisiologico disagio arrecato da uno sciopero nel settore del trasporto legato a circostanze particolari (se non eccezionali) che in un dato contesto possono verificarsi e che siano tali da arrecare pregiudizi particolarmente gravi e diffusi al diritto di circolazione e/o ad altri determinati diritti costituzionali dei passeggeri e degli utenti».

3. Riferimenti giurisprudenziali e dottrinali

Per orientamenti giurisprudenziali consolidati sugli aspetti analizzati v. TAR Lazio 6084, pubblicata il 28 marzo 2024. In particolare, Cons. Stato n. 2471/2018 e TAR Piemonte n. 650/1996 sulla natura extra ordinem dell’ordinanza di precettazione ministeriale. In dottrina per un’ampia disamina si segnala F. CARINCI, Il caso «17 novembre»: sciopero generale e precettazione, e M. MONACO, L’ordinanza di precettazione dal tecnicismo della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali ai recenti interventi realizzati in via di prassi dal Ministero dei Trasporti, in Lav. Dir. Eur., 2024, 1. In particolare sui poteri della Commissione di Garanzia si veda G. PINO, Manuale sul conflitto nei servizi pubblici essenziali, Giappichelli, 2009; M. D’APONTE, Autorità e indipendenza della Commissione di Garanzia nei conflitti collettivi, Giappichelli, 2014; G. SANTORO -PASSARELLI, La Commissione di Garanzia, in Dir. Rel. Ind., 2020, 2, pp. 407 ss.; D. MEZZACAPO, Limiti negoziali all’esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali, Jovene, 2020, pp. 45 ss.; M. D’APONTE, Il ruolo e la funzione della Commissione di Garanzia della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali nella prospettiva dinamica della «terziarizzazione» del conflitto sindacale, in Lav. Dir. Eur., 2024, 1; M. CARRIERI, Ragionare oltre l’ordinaria amministrazione, in Lav. Dir. Eur., 2024, 1, p. 2, dove la Commissione viene definita «uno dei maggiori osservatori, forse il maggiore, delle relazioni industriali».

4. Riflessioni conclusive

La pronuncia in commento rileva notevolmente per le implicazioni concrete sull’esercizio del potere di precettazione del Governo le cui ordinanze qualora vengano emanate oltre i limiti fissati dalla norma generano indebitamente uno sproporzionato e dunque illegittimo contenimento del diritto di sciopero. La pronuncia ha il merito di ribadire gli ambiti di operatività degli organi coinvolti – Commissione di Garanzia e Ministero – contenendo ed escludendo interventi governativi di natura prettamente politica.

Il TAR dunque conferma le intenzioni del legislatore che pur attribuendo il potere di iniziativa all’organo politico contestualmente ne ha fissa i limiti invalicabili per la legittimità del provvedimento restrittivo eventualmente adottato. La ratio della l. 146/1990 – in via ordinaria attribuisce potere valutativo alla Commissione e nei casi d’urgenza e necessità, di straordinaria eccezionalità al Ministro – qualifica le iniziative ministeriali adottate in mancanza di segnalazione ex art. 8 della Commissione di garanzia o in assenza dei presupposti di necessità ed urgenza arbitrarie sovrapposizioni del Ministro inosservante al potere valutativo della Commissione di settore.

Maria Aiello, dirigente tecnologo CNR, responsabile Istituto di bioimmagini e sistemi biologici complessi, sede di Catanzaro

Visualizza il documento: Tar Lazio, sez. IIIª, 22 gennaio 2026, n. 1289

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