La pronuncia della Corte di giustizia dell’Unione europea (Grande Sezione) del 7 maggio 2026, a definizione della causa C-747/22, trae origine dal rinvio pregiudiziale disposto, ai sensi dell’art. 267 TFUE, dal Tribunale di Bergamo con ordinanza del 15 novembre 2022 (pervenuta alla Corte il 7 dicembre 2022), nell’ambito di una controversia concernente la revoca del reddito di cittadinanza nei confronti di un beneficiario di protezione internazionale.

Il giudizio principale era stato introdotto con ricorso proposto ai sensi dell’art. 28 del d.lgs. n. 150/2011. Il ricorrente, giunto in Italia nel 2011, aveva ottenuto il riconoscimento della protezione internazionale, sicché era in possesso del permesso di soggiorno per tale titolo. Egli aveva inizialmente ottenuto il reddito di cittadinanza, nonostante l’erronea dichiarazione della sussistenza del requisito della residenza complessiva di 10 anni – di cui gli ultimi 2 continuativi – in Italia. All’esito dei controlli, l’Inps, stante l’assenza di tale ultimo requisito, aveva revocato la prestazione, chiedendo la restituzione delle somme indebitamente versate.

Secondo la prospettazione del ricorrente, la revoca disposta dall’Inps integrava una discriminazione indiretta, fondata sull’applicazione di un requisito di residenza formalmente neutro, ma idoneo a incidere in misura significativamente più gravosa sui cittadini di Paesi terzi beneficiari di protezione internazionale. Tale previsione, ad avviso del ricorrente, risultava incompatibile con il principio di parità di trattamento sancito dagli artt. 26 e 29 della direttiva 2011/95/UE, rispettivamente in materia di accesso all’occupazione e di assistenza sociale.

Sulla base di tali premesse, il Tribunale di Bergamo ha rimesso alla Corte di giustizia dell’U.E. la seguente questione pregiudiziale: “se l’art. 29 e l’art. 26 direttiva 2011/95 debbano essere interpretati nel senso che ostano a una norma nazionale come quella contenuta nell’art. 2, comma 1, lett. a) D.I1 п. 4/2019, la quale, al fine di accedere a una prestazione di contrasto alla povertà e di sostegno nell’accesso al lavoro e all’inserimento sociale come il “reddito di cittadinanza’ prevede il requisito di 10 anni di residenza nello Stato Italiano, in aggiunta al requisito di 2 anni continuativi di residenza antecedenti la domanda”.

Il giudice del rinvio ha evidenziato che il requisito della residenza decennale, pur applicandosi indistintamente a tutti i richiedenti il reddito di cittadinanza, è solo apparentemente neutro, in quanto più difficile da rispettare per uno straniero che per un cittadino italiano. Ha osservato, inoltre, che il requisito di residenza appare sproporzionato rispetto alla finalità, pur astrattamente legittima, di accertare il radicamento territoriale del beneficiario, non valorizzando indici alternativi di collegamento con lo Stato, quali l’iscrizione anagrafica, la titolarità di un contratto di locazione, lo svolgimento di attività lavorativa o formativa, l’iscrizione dei figli a scuola o il ricongiungimento familiare.

Nelle conclusioni presentate il 30 ottobre 2025, l’Avvocato Generale Nicholas Emiliou ha ritenuto che il reddito di cittadinanza rientri nell’ambito applicativo degli artt. 26 e 29 della direttiva 2011/95. Egli ha osservato che, anche qualora si ritenesse che l’erogazione del reddito di cittadinanza avesse carattere meramente accessorio e strumentale rispetto all’obiettivo principale dell’inserimento professionale delle persone interessate, tale beneficio non esulerebbe comunque dall’ambito di applicazione del diritto europeo, anche alla luce del considerando 42 della direttiva 2011/95, il quale stabilisce che gli Stati membri dovrebbero adoperarsi, inter alia, per porre rimedio alle costrizioni finanziarie che potrebbero impedire ai beneficiari di protezione internazionale di accedere a tali attività. L’Avvocato generale ha, altresì, evidenziato che il preambolo del d.l. n. 4/2019 (facente riferimento alla necessità di assicurare un livello minimo di sussistenza) e l’art. 1, comma 1 del medesimo d.l. (ai sensi del quale il reddito di cittadinanza «costituisce livello essenziale delle prestazioni nei limiti delle risorse disponibili») confermano la riconducibilità della misura anche all’assistenza sociale di cui all’art. 29 della direttiva.

Nella sentenza del 7 maggio 2026, la Corte di giustizia dell’U.E., dopo aver ripercorso il quadro normativo europeo e nazionale rilevante, ha anzitutto precisato che l’art. 26 della direttiva 2011/95, dedicato all’accesso all’occupazione, pone in capo agli Stati membri il dovere di assicurare ai beneficiari di protezione internazionale, compresi i titolari di protezione sussidiaria, l’accesso ad attività di formazione, riqualificazione, tirocinio e consulenza professionale secondo modalità equivalenti a quelle previste per i cittadini nazionali. Tale disposizione, secondo la Corte, non contiene un’elencazione tassativa, ma ricomprende più in generale tutte le misure funzionali all’inserimento nel mercato del lavoro, imponendo, altresì, agli Sti membri la rimozione di eventuali ostacoli che possano comprometterne l’effettiva fruizione.

In questa prospettiva, la Corte ha osservato che la disciplina del reddito di cittadinanza presenta un evidente collegamento con l’art. 26 citato, poiché l’erogazione della prestazione è subordinata alla partecipazione del percettore a un percorso personalizzato di accompagnamento al lavoro e all’inclusione sociale, comprensivo di attività di riqualificazione professionale, completamento degli studi e altri impegni individuati dai servizi competenti.

Quanto all’art. 29 della direttiva 2011/95, la Corte ha ribadito che esso impone agli Stati membri di assicurare ai beneficiari di protezione internazionale un’adeguata assistenza sociale alle stesse condizioni previste per i propri cittadini. Sotto questo profilo, ad avviso dei giudici europei, il reddito di cittadinanza presenta le caratteristiche di una misura assistenziale, poiché mira al contrasto della povertà e dell’esclusione sociale, è finanziato dalla fiscalità generale ed è erogato a favore di soggetti privi di adeguate risorse reddituali e patrimoniali.

Alla luce di quanto sopra, la Corte di giustizia dell’U.E. non ha condiviso la tesi argomentativa del Governo italiano secondo la quale il reddito di cittadinanza non costituirebbe una prestazione essenziale e potrebbe, quindi, essere sottratto al principio della parità di trattamento. I giudici europei hanno sottolineato che la possibilità riconosciuta agli Stati membri di limitare alle sole prestazioni essenziali l’assistenza sociale garantita ai beneficiari di protezione sussidiaria costituisce una deroga alla regola generale della parità di trattamento e, come tale, deve essere interpretata restrittivamente. Conseguentemente, il reddito di cittadinanza, pur connotato da una natura composita, è stato ritenuto rientrante nell’ambito applicativo sia dell’art. 26 che dell’art. 29 della direttiva 2011/95: esso, infatti, comprende attività e servizi diretti all’inserimento lavorativo e, al contempo, integra una prestazione di assistenza sociale.

In sintesi, dunque, la coesistenza di finalità occupazionali e assistenziali, caratterizzanti il reddito di cittadinanza, non è stata valutate dalla Corte di giustizia dell’U.E. come idonea a giustificare l’esclusione dell’operatività delle garanzie eurounitarie di parità di trattamento, confermandone, invece, la piena applicabilità.

Quanto alla compatibilità con gli artt. 26 e 29 della direttiva 2011/95 del requisito di residenza decennale previsto per l’accesso al reddito di cittadinanza, la Corte ha richiamato il principio di parità di trattamento tra beneficiari di protezione internazionale e cittadini dello Stato membro, quale espressione dell’art. 20 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Tale principio vieta non solo le discriminazioni dirette, ma anche quelle indirette, ossia le misure apparentemente neutre che, de facto, risultino più sfavorevoli per gli stranieri.

La condizione della residenza decennale, pur essendo formalmente applicabile anche ai cittadini italiani, incide in misura particolarmente gravosa sui beneficiari di protezione internazionale, per i quali è più difficile maturare una presenza così prolungata sul territorio nazionale. Pertanto, la previsione di detto requisito è stata valutata dalla Corte come una forma di discriminazione indiretta.

Non assume rilievo dirimente, secondo i giudici europei, il fatto che il medesimo requisito possa pregiudicare anche taluni cittadini italiani: una misura può essere indirettamente discriminatoria pur non avvantaggiando tutti i cittadini nazionali e pur non svantaggiando esclusivamente i cittadini di Paesi terzi. Una siffatta disparità, perché possa essere compatibile con il diritto dell’Unione, deve perseguire un obiettivo legittimo ed essere conforme al principio di proporzionalità.

La Corte ha precisato che i diritti riconosciuti ai beneficiari di protezione internazionale dagli artt. 26 e 29 della direttiva 2011/95 non possono essere subordinati alla durata della presenza degli stessi nello Stato membro o al titolo di soggiorno da loro posseduto.

Infatti, pretendere un radicamento stabile o un legame particolarmente intenso con l’ordinamento nazionale finirebbe, secondo la Corte, per aggiungere una restrizione non contemplata dalla direttiva e contraria alle finalità perseguite dalla stessa, in difetto, dunque, di ragioni obiettive idonee a giustificare tale diversità di trattamento. In relazione a tale ultimo punto, i giudici europei hanno escluso la rilevanza, sostenuta dal Governo italiano, delle difficoltà connesse alla sostenibilità finanziaria della misura.

La Corte di giustizia ha, quindi, affermato che l’interpretazione degli artt. 26 e 29 della direttiva 2011/95/UE ostano a una normativa nazionale che subordini l’accesso, da parte dei cittadini di Paesi terzi beneficiari dello status di protezione sussidiaria, a una misura di contrasto alla povertà, di sostegno all’occupazione e di inclusione sociale al requisito della residenza nello Stato membro per almeno 10 anni, di cui gli ultimi 2 in modo continuativo.

La decisione della Corte di giustizia dell’U.E. si inserisce in un percorso giurisprudenziale orientato a sottoporre i requisiti nazionali di accesso alle prestazioni sociali a un rigoroso controllo di compatibilità con il principio eurounitario di parità di trattamento (E. Traversa, Reddito di cittadinanza: la condizione di residenza in Italia per dieci anni “grida vendetta” al cospetto della Corte di giustizia dell’Unione europea, in Dir. com. scambi internazionali, 2020, 2, pp. 189).

Essa, facendo applicazione degli artt. 26 e 29 della direttiva 2011/95/UE, estende ai beneficiari di protezione internazionale lo schema argomentativo già seguito nella sentenza CU e ND del 29 luglio 2024 (cause riunite C-112/22 e C-223/22), avente ad oggetto sempre il reddito di cittadinanza ma con riferimento ai cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo (A. Ventura, La Corte di Giustizia interviene sul requisito della residenza decennale per l’accesso al reddito di cittadinanza da parte dei soggiornanti di lungo periodo, in www.rivistalabor.it, 20 agosto 2024; G. Pistore, La Corte di Giustizia si pronuncia sul requisito di residenza per l’accesso al reddito di cittadinanza da parte dei cittadini di Paesi terzi, in Dir. Rel. Ind., fasc. 1, pp. 0286B ss.).

La motivazione della sentenza può essere idealmente articolata in due passaggi argomentativi.

Il primo attiene alla qualificazione del reddito di cittadinanza. La Corte di Lussemburgo ha valorizzato la natura composita del beneficio, che non si esaurisce in una prestazione economica di carattere assistenziale, ma si innesta in un più ampio percorso di politica attiva del lavoro e di inclusione sociale. Proprio tale duplice dimensione, che era stata valorizzata dal Governo italiano, non è stata ritenuta sufficiente a sottrarre il reddito di cittadinanza all’ambito applicativo della direttiva: il sostegno economico resta, infatti, funzionale tanto al contrasto della povertà quanto alla concreta possibilità di accedere a percorsi di formazione, riqualificazione e accompagnamento al lavoro. Pertanto, la finalità occupazionale del reddito di cittadinanza non comporta la neutralizzazione della sua funzione di assistenziale, ma, nell’ottica seguita dai giudici europei, proprio la compresenza delle due finalità ne conferma, e non ne esclude, la riconducibilità sia all’art. 26 che all’art. 29 della direttiva 2011/95/UE.

In altri termini, diversamente da quanto sostenuto dal Governo italiano, la natura ibrida della misura non può costituire un elemento argomentativo per restringere le garanzie di parità di trattamento riconosciute ai beneficiari di protezione internazionale.

Il secondo passaggio della sentenza si focalizza sulla questione sottoposta dal Tribunale di Bergamo, ossia sulla compatibilità con il diritto europeo (direttiva 2011/95) del requisito della residenza decennale.

La Corte ha superato l’apparente neutralità della condizione legale della residenza decennale, valorizzandone l’impatto concretamente pregiudizievole sui beneficiari di protezione internazionale. In tale prospettiva, ciò che assume rilievo dirimente non è la finalità astrattamente perseguita dal legislatore nazionale — ossia l’accertamento di un adeguato radicamento territoriale — bensì l’effetto discriminatorio prodotto, in concreto, da una previsione normativa che rende più gravoso per tali soggetti l’accesso alla prestazione.

La pronuncia in commento, così come quella del 2024, incide direttamente sul margine di discrezionalità riconosciuto agli Stati membri nella conformazione delle prestazioni sociali. Infatti, sebbene spetti al legislatore nazionale individuare gli strumenti di contrasto alla povertà e di inclusione lavorativa, tale discrezionalità trova un limite nei diritti, aventi fonte nel diritto dell’U.E., riconosciuti in favore dei beneficiari di protezione internazionale. Difatti, una volta riconosciuto tale status, l’accesso a tutte le prestazioni riconducibili agli artt. 26 e 29 della direttiva 2011/95 non potrebbe essere subordinato a un requisito ulteriore – i.e. permanenza prolungata nello Stato membro – incidente sull’effettività delle garanzie che quelle stesse prestazioni mirano a realizzare, con risultati non proporzionati alle finalità perseguite.

Un breve confronto con la sentenza della Corte costituzionale n. 31/2025 consente di cogliere con maggiore precisione la specificità della pronuncia in commento (F. De Michiel, La “terza prova” del reddito di cittadinanza davanti alla Consulta, in Dir. Rel. Ind., fasc. 3, pp. 0803B).

La Consulta, chiamata a scrutinare il requisito della residenza decennale alla luce, in particolare, dell’art. 3 Cost., non ha escluso in radice la legittimità di un criterio di radicamento territoriale per l’accesso al reddito di cittadinanza, valorizzando la natura non meramente assistenziale del beneficio, inteso anche come strumento di politica attiva del lavoro, seppur temporaneo e condizionato. I giudici delle leggi hanno ritenuto irragionevole e sproporzionato (solo) il parametro dei 10 anni, sostituendolo con quello quinquennale, giudicato più coerente con la funzione della prestazione e già presente nell’ordinamento quale indice di stabile inserimento nello Stato italiano (“Non trattandosi di una prestazione meramente assistenziale, un requisito di radicamento territoriale non è di per sé implausibile: questa Corte, del resto […], ha precisato che «non è manifestamente irragionevole, nel contesto di risorse finanziarie comunque non illimitate, che il legislatore valorizzi la posizione di chi rispetto al territorio già vanti un legame duraturo»[…]”).

La prospettiva seguita dalla Corte di giustizia dell’U.E., invece, non si fonda su un bilanciamento tra ragionevolezza del requisito e finalità della misura, ma è orientata dalla verifica della compatibilità di detta condizione (residenza decennale) con il diritto alla parità di trattamento assicurato dagli artt. 26 e 29 della direttiva 2011/95/UE ai beneficiari di protezione internazionale.

Ne consegue che, mentre la Corte costituzionale finisce per ammettere la previsione di un requisito collegato al “radicamento territoriale”, purché contenuto entro limiti ragionevoli e proporzionati (M. Barone, Un “diritto costituzionale al reddito”? A margine della sentenza C. cost. n. 31/2025 in materia di «reddito di cittadinanza», in Giur. Cost., fasc. 3, pp. 771 ss.), la Corte di giustizia dell’U.E. esclude in toto la compatibilità di detto parametro selettivo con la normativa europea.

In definitiva, la sentenza del 7 maggio 2026 riafferma il principio secondo il quale il legislatore nazionale, seppur rimanga libero di modulare i presupposti e le condizioni per l’accesso a prestazioni riconducibili agli artt. 26 e 29 della direttiva 2011/95, non può, tuttavia, introdurre barriere che, pur formulate in termini apparentemente neutrali, impediscano di fatto ai beneficiari di protezione internazionale l’effettivo godimento dei diritti sociali minimi garantiti dal diritto dell’Unione.

Teresa Zappia, giudice del lavoro presso il Tribunale di Foggia

Visualizza i documenti: C. giust., grande sezione, 7 maggio 2026, causa C-747/22; Avv. generale., conclusioni 30 ottobre 2026; Trib. Bergamo, ordinanza pregiudiziale 15 novembre 2022

Scarica il commento in PDF

L'articolo Reddito di cittadinanza, protezione internazionale e parità di trattamento: incompatibile con il diritto dell’U.E. il requisito della residenza decennale sembra essere il primo su Rivista Labor - Pacini Giuridica.